西部开发中少数民族地区可持续发展的法律环境问题思考_法律法学
【 标 题】西部开发中少数民族地区可持续发展的法律环境问题思考【 作 者】吴云
【作者简介】吴云 云南大学
【内容提要】中国有55个少数民族，大多居住在中西部自然条件差、经济发展滞后的地区，加之，少数民族文化素质偏低和法律、环保意识相对淡漠，大多数少数民族地区生态环境十分脆弱，可持续发展能力差，中央西部大开发战略的提出，给西部少数民族地区经济带来了机遇，同时也给这些地区的可持续发展带来了挑战。本文从立法、执法、司法、守法等方面探讨了少数民族地区可持续发展的法律环境的现状和对策问题，并提出了一些立法与实施方面的建议和意见，以便通过完善少数民族地区的法律环境，从法律方面保障少数民族地区的持续发展。
【摘 要 题】民族经济
【 正 文】
中国的55个少数民族，大多居住在中西部自然条件差，经济发展滞后的地区，且由于历史等各方面的原因，人口素质普遍偏低，可持续发展能力相对较弱。中央提出的西部大开发战略，一方面给西部少数民族地区各方面的发展带来了千载难逢的机遇，另一方面也使西部少数民族地区的可持续发展面临更为紧迫和严峻的挑战。
可持续发展是个多角度、多方位的复杂的社会系统工程，需要政策、法律和科技进步等多种手段予以保障，其中法律是一个极为重要的手段。在经济发展滞后，人口素质普遍不高的少数民族地区，这一手段显得尤其重要。加强少数民族地区可持续发展的相关立法，充分利用少数民族地区可持续发展方面的各种法律资源，加强法律实施力度，提高少数民族的法律意识，强化监督，不仅对少数民族地区的可持续发展战略具有重要意义，而且也是实施西部大开发战略所不可或缺的一个组成部分。
一、西部民族地区可持续发展有着丰富的法律资源
西部开发应加强少数民族地区可持续发展战略的各层次立法，充分利用少数民族地区可持续发展方面的各种法律调控资源，建立完善的可持续发展方面的法律法规，使少数民族地区可持续发展战略的实施有法可依、有法可用。
1、国家制定了丰富的有关少数民族地区可持续发展方面的法律、法规
自1978年党的十一届三中全会以来，国家陆续颁布了包括宪法在内的各层级各方面的综合性的或专门性的适用于全国范围的有关可持续发展方面的法律、法规，现已基本形成一个门类齐全、较为完备的体系，这是保障全国可持续发展战略实施的基本法律手段，同时也是保障少数民族地区可持续发展战略的基本法律手段和资源，同时也是保障少数民族地区可持续发展战略的最重要和最有效的法制武器。
(1)自然环境保护方面的法律、法规
①宪法有关环境保护的规定。宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害”，确立了国家环境立法的总方针。此外，现行宪法第9条第1款、第10条、1、2款，第22条、51条都是与环境保护直接或间接相关的规定。这些规定不仅确立了环境保护的法律指导原则，而且也是少数民族地区制订相关单行条例的根据，是建立和完善少数民族地区可持续发展战略法律保障、调控体系的总根据。②1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境保护方面的综合性基本法律。③环境保护的单行法规。这方面的法律、法规数量众多，少数民族地区可有针对性地选择适用，如土地规划利用方面，有《城市规划法》、《村镇规划原则（试行）》和《村镇建房用地管理条例》等。
(2)污染防治方面的法律、法规
少数民族地区由于经济发展水平普遍不高，工业污染情况较少，这方面的法律、法规的作用不大。但随着西部大开发战略的推进，这一问题将会日趋严重，因此也是不可忽视的一个重要方面。这方面的法律、法规主要有：1982年9月颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》、1984年5月颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1982年8月颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》，以及专门农村适用的《农药登记规定》、《农药安全使用规定》、《农药安全使用标准》等。1989年9月，又颁布了《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》、《固体废弃物管理法》等。这些有关污染防治方面的法律、法规，内容涉及空气、陆地以及水、土地等方面，对于保护少数民族地区的脆弱的生态环境具有十分重要的作用。尤其是在西部大开发进程中，少数民族地区要充分利用这些保障调控资源，切不可步入“先发展、后治理”的误区。
(3)自然资源保护方面的法律、法规
少数民族地区是我国自然资源分布集中的地区，优质的自然资源也是少数民族地区经济发展中的一个主要优势，但这些资源大多是不可再生的，即便是再生资源，一旦滥用也会造成严重的后果。因此，在经济发展中就必须加强自然资源保护，做到与发展并重、协调、可持续地发展，就必须用好国家这方面的法律、法规。主要有《水法》、《森林法》、《草原法》、《地土管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》和《野生动物保护法》等。
(4)人口、教育、卫生等方面的法律、法规
可持续发展是个内容广泛而复杂的系统，除了资源、环境这些显而易见的显性问题外，可持续发展还与人口、少数民族的文化素质和卫生保健等有着十分密切的关系。因此，《计划生育条例》、《中华人民共和国教育法》和医疗、卫生保健方面的法律、法规也是保障和调控少数民族地区可持续发展的重要法律资源。
总之，国家在可持续发展方面所颁布的这些法律、法规，是少数民族地区实现可持续发展战略法律中不可缺少的重要一环。当然，随着西部大开发战略的推进，国家应对这些已有法律、法规进行及时的废、改、立，以便更好地服务于全国，尤其是少数民族地区可持续发展战略的实现。
2、少数民族地区的可持续发展法律资源
(1)少数民族地区有着丰富的地方性自治法律性条例，为可持续发展奠定了法律基础。由于历史和现实的多方面的原因，少数民族地区可持续发展实施所面临的问题、任务和实施方针等与中国其他地区有着巨大的差异，这些差异突出地表现在少数民族地区可持续发展战略实施面临的问题更严峻，任务更艰巨，困难更大。因此，少数民族地区必须有针对性地、结合自己所面临的实际问题，制定符合自己区域情况和特征的自治条例和单行条例。
1984年六届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》以后，中国民族区域自治制度得到了巨大发展。截止1997年底，全国有123个民族自治地方自治条例已批准生效，共188个单行条例、62个变通规定和补充规定获得通过（参见《建国五十年回民族法制建设发展历程简述》，《民族法制通讯》1999年第3期）。这些自治条例和单行条例有很多是与少数民族地区的可持续发展战略相关的，如《西双版纳自治州澜沧江保护条例》等；对少数民族地区可持续发展战略作了专门的规定。其它如《西双版纳傣族自治州教育条例》、甘肃省《东乡族自治教育条例》等，也是从一些侧面促进和保障少数民族地区可持续发展战略的实施。
(2)少数民族地区有丰富的法律性文化资源
中国少数民族在长期与自然的对话过程中，形成了一些人与自然和谐相处的朴素观念，形成和制订了一系列关于保护生态环境的习惯和规约，这些习惯和规约虽有不符合社会主义法治总体要求和目标的一面，但对少数民族地区的生态平衡及持续发展起着积极有效的作用。因此，在不违背社会主义法治统一原则的基础上，也可以借鉴这些法治的“本土资源”。这在经济和文化总体发展水平不高、法律意识不强的少数民族地区，对可持续发展战略的实现是必要的，也是可行的。
虽然在经济、文化迅猛发展、科学技术日新月异的今天，这些“本土资源”未来的作用范围和效果是有限的，但我们不能否认它们的补充作用。比如红河州绿春县哈尼族禁打到家里来做窝的燕子，燕子到家里做窝是一种吉利。这种习惯和禁忌很好地保护了这种有利于当地生产的益鸟，其效果不亚于甚至起过《野生动物保护法》一类的法律作用。历史上藏族地区实行的“夫兄弟婚”，客观上对当地要持续发展也有一定的保障作用。藏族多生活在生态环境十分脆弱的高寒山区，如果人口增长过快，过度放牧，将严重危及当地的可持续发展能力。比如1户人家生3个儿子，如果一夫一妻，3个儿子就要发展为3家人，就不得不养更多的牛和羊，而三个儿子讨一个媳妇，则可限制人口增长，对环境的限期过度放牧，有利于可持续发展。此外，藏族人还长时间地放假节应，这也在一定程度上有利于可持续发展。
可以说，少数民族地区可持续发展的法律、法规已基本实现了体系化，是西部开发中实施民族地区可持续发展战略应遵循和充分运用的。
二、西部少数民族地区可持续发展法律环境改善面对的矛盾
西部开发是党和国家为解决东西部发展差距，实现共同富裕，促进各民族团结和共同繁荣的战略措施。尽管国家和民族自治地方在五十多年的社会主义建设过程中，制定了丰富的民族法规，许多法规都有关于民族地区可持续发展的内容（前文已有较多提及），但现行的法律环境对于西部民族地区可持续发展的积极作用明显不足。
1、民族地区立法工作相对滞后，远不能适应形势发展的需要。现行民族法律体系是在计划体制指导下制定的，不适应市场经济发展的需要。民族地区由于立法技术、民族理论、民族法学研究的相对落后，民族地区人员素质相对偏弱，导致民族地区民族法制跟不上当前社会、经济的发展。西部民族地区开发是可持续性开发，应力避破坏生态环境的掠夺式开发，它要求尽快建立健全与之相应的法律体系。
2、西部民族地区可持续立法不平衡，法律体系不配套。现行民族法制中多是针对大范围的，而对地方性的法律较少。民族地区之间立法也存在明显的不平衡，而且由于立法计划时考虑民族法体系因素不够，法律冲突时有发生。另外，在立法时，针对地方民族地区特点的立法和法律内容较少，民族特色和针对性不强，往往民族法律体系中的照搬内容较多，有“一刀切”现象。
3、西部民族法律体系中，针对可持续发展的内容较少。长期以来，无论是经济学、社会学还是政治学的发展决策研究，乃至开发实践，都存在着忽视人类发展行为中的生态环境问题，忽视人类生存和发展的生态需要，忽视开发过程中生态规律对开发的制约作用的倾向。法律不外乎人们意志的体现。人们的认识水平如此，何况法律规定。可见，西部开发中，民族地区加强健全有针对性的可持续立法有着重大的现实意义。
4、民族地区的习惯与现行法相抵触。西部民族地区有许多有益于可持续发展的法律性文化习俗、传统。但是这些文化习俗和传统多是建立在人们对自然环境认识不足的基础上的，它里面有着一些朴素的生态意识，但也有着浓厚的封建迷信和宗教色彩，与现代可持续发展思想不完全一致。在西部开发中，现行法律与习惯法的并存必然带来一些冲突，对于西部民族地区的可持续发展有着不可忽视的消极作用。
西部开发战略实施中，少数民族地区可根据自己的特点制定相应的本地区可持续发展的法律、法规和条例，形成强有力的可持续发展的法律后盾，构建良好的可持续发展的法律环境。在西部大开发战略实践中，各少数民族地区在构建可持续发展的法律环境过程中应有较大的差异性，但有一些共同的问题是各地可以参考的。
首先，西部少数民族地区应加强对可持续发展战略的认识，把可持续发展的思想作为经济、社会发展的指导思想。可持续发展是我国社会主义市场经济和实施经济增长方式由粗放型向集约型转变的必然要求，也是西部民族地区实现共同富裕的根本出路。由于诸多因素的作用，民族地区对于可持续发展的认识和自觉性不足，多年来民族地区的发展道路有力证明了这一点。有学者指出新疆过去的三次大开发造成的生态环境恶化，究其原因在于人口增长过快、土地大规模开发、自然的过渡开发（参见《生态决策与新疆大开发》，民族研究2001）。可见，西部少数民族地区发展观严重缺乏可持续性。西部少数民族地区应充分利用各种教育和宣传叙径，加强对公民可持续发展规律和战略的教育，组织专家、有关领导和人员对当地可持续发展问题进行针对性的研究，确保立法思想的科学性。
其次，西部少数民族地区在可持续发展中应加强可持续发展战略的立法工作。针对当前西部民族地区立法技术和程序具有不完备性，缺乏科学性，立法工作跟不上形势发展，民族法律体系不配套，各环节不平衡的现状，应着力加强立法工作力度，通过改善立法技术，完善立法体制，规范立法程序，加强民族法理论研究，确保民族地区立法的科学性。少数民族地区应大力研究本地区的民族特点，研究自然、人口和经济、社会发展的特点，在综合考察全国经济、社会发展这盘大棋的基础上，制定本地区具有民族特色的可持续发展成略，通过科学的立法程序，形成完备的可持续发展法律体系，切实把这类地区的可持续发展纳入法治轨道。
再次，西部少数民族地区可持续发展中应加强法制意识的培育，强化法律实施力度。在西部大开发中，少数民族地区要实施有效的可持续发展战略，必然面临公民法制意识不足和可持续法律实施力度不够的困难。中国是一个有着人治传统的国家，虽然党和政府领导全国人民作出了极大努力，但中国目前的法制状况还是不容乐观，在法治的轨道上还难以迈开大步。全国如此，西部少数民族地区更是受中国专制传统的影响，公民法治意识更为淡薄，它制约着该地区法律的实施力度和结果。西部开发中少数民族可持续发展必须有坚强的法律后盾，用法律的利剑为可持续发展开辟道路和保驾护航。因此，必须强化公民法治意识，为构建良好的可持续法律制度环境提供强大的精神资源。
最后，西部开发条件下，少数民族地区更应注重精神文明建设。精神文明建设包括科技文化建设和思想道德建设。西部少数民族地区普遍存在科技教育水平较低的现象，否则，少数民族地区可持续发展法律环境的改善只能流于空谈。道德是法律的补充，民族地区由于宗教、习俗和“习惯法”的作用，公民法治意识难以提高，有时甚至会出现习惯、习俗与可持续法律相排斥。加强道德建设有助于公民法治意识的增强和守法意识的提高，对于少数民族地区可持续发展战略的实施有重大意义。
三、西部少数民族地区可持续发展法制需要重点解决的问题和法律环境改善的对策
西部少数民族地区可持续发展战略方面的法律实施，既要解决全国统一的法律实施中面临的共同问题，更需要解决以下几个方面的问题：
第一，目前生存需要与可持续发展的矛盾。中国少数民族大多数居住在经济文化相对落后的边远地区，在这些地方，生存与可持续发展存在着尖锐的矛盾。比如，少数民族地区大多数靠烧柴来做饭、取暖等，每天要烧掉很多柴薪，要砍伐掉很多树木。但由于当地的生产生活条件所限，禁止这种砍伐行为是不可能的，因为这样在某种意义上说就等于剥夺了他们的生存权，因此，林业部门本着可持续发展而执行的办法就不得不进行相应的调整。又比如现在国家推行的“退耕还林”政策，在一些少数民族地方，大多耕地的坡度均在25℃以上，如果严格按国家的统一要求退耕，当地村民将无法生存。这些情况严重地制约着可持续发展有关法律的实施力度和实施效果。
第二，发展与可持续性的矛盾。可持续发展战略要求在发展的同时实现发展的可持续性，在可持续性的前提下发展经济。但在很多少数民族地区，要保持可持续性，就会限制发展，要发展经济，就不可避免地影响发展的可持续性。怎样处理好发展与可持续性之间的矛盾，在保证可持续性的前提下尽快发展少数民族地区的经济，提高少数民族地区的人民生活水平，仍是一个有待深入探讨的问题。在西部大开发进程中，这一问题引起了很多专家学者的注意，但目前仍无行之有效的解决办法，比如现在很多学者提出的开发与治理同时进行、二者并行的方针在少数民族地区的可行性值得怀疑，但不这样做又如何解决呢？
第三，开发与保护的矛盾。要发展少数民族地区社会经济，就要开发少数民族地区的各种资源，而开发这些资源，就会对环境保护产生负面作用，不同程度地削弱少数民族地区的可持续发展能力，这一矛盾在西方发达国家都难以根本解决，在少数民族地区就更加困难了。
第四，少数民族地区可持续发展与全国整体可持续发展的矛盾。由于各种原因，少数民族聚居地主要分布在自然环境保持了相对原始状态的边疆地区，城市化程度低，经济、技术落后。因此，在可持续发展中既要解决好少数民族地区的发展，也要力求与全国可持续发展的步调相协调。如何解决好这两者之间的矛盾也是这类地区需要面对的。此外，大多少数民族地区交通不便、教育落后，执法队伍人员有限、地广人稀等自然、社会条件也制约相关法律在少数民族地区的实施力度和实施效果。
【参考文献】
[1] 刘仕清主编《人类永恒的主题――可持续发展：人与自然和谐发展的正确选择》，湖南人民出版社，1999
[2] 张晓辉主编《中国法律在少数民族地区的实施》，云大出版社，1994
[3] 吴宗金：《民族法制的理论与实践》，中国民主法制出版社，1998年4月第一版
[4] 吴云、罗家云：《少数民族地区可持续发展的法律环境浅析》，《思想战线》2001.6
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