从“贿选”事件频发看如何完善人民代表大会制度_法律法学
【 作 者】王晓敏【作者简介】宝鸡文理学院 政法系，陕西 宝鸡 721007
王晓敏(1968-)，男，陕西岐山人，宝鸡文理学院政法系讲师，硕士，从事政治学研究。
【内容提要】近年来地方选举中“贿选”事件的频频发生，既是贿选者扭曲的政治参与意识和升迁动机产生的恶果，也与部分选民及人大代表政治权利和责任意识淡漠有关，更是有关制度的缺陷和操作中的变形所致。“贿选”事件频发反映了人民代表大会制度运行中的一系列矛盾和问题，表明了发展和完善人大制度的紧迫性。发展和完善人大制度，既需要转变观念和提高认识，更需要改善党对人大的领导，并完善选举制度和加强人大自身建设。
【摘 要 题】制度研究
【关 键 词】贿选/人大代表/人民代表大会/人民代表大会制度
【 正 文】
中图分类号：D034 文献标识码：A 文章编号：1000-8594(2002)05-00012-03
一、“贿选”何以频频发生?
贿选事件的频频发生，其原因可归结为以下几个主要方面。
1.扭曲的政治参与意识和强烈的升迁愿望是贿选发生的基本动因。改革开放以来，人们的思想观念发生了深刻的变化。激烈的市场竞争和强烈的趋利动机，使得一些人不择手段以实现其利益最大化，金钱被视为获取权力、地位、荣誉等的最好手段。这种“金钱至上”意识又与至今仍有深刻影响的传统的“官本位”意识结合、渗透，形成一种以钱、权撼法并相互利用的扭曲的政治参与意识和升迁动机。当通过给实权人物送礼这种“上层路线”因种种原因变得愈来愈难以奏效时，转而通过“活动”普通选民和人大代表，走所谓“群众路线”自然成为省钱省力而又“合法”的首选良策，贿选便因此而发。近年来频频曝光的贿选事件表明，无论是通过小恩小惠拉拢普通选民的“有钱人”，还是“积极活动”人大代表的党政官员，无不是以追求个人私利为目的的参与意识和升迁动机所驱使，甚至一些黑恶势力的头子也是在此驱使下去贿取“人大代表”这个政治护身符。由此可见，贿选者的不良动机是促成贿选事件发生的基本动因。
2.选民和人大代表对自身权利和责任的淡漠，是贿选得以发生乃至“成功”的重要条件。在贿选事件中，一些选民和代表之所以受贿，尽管也有贪小便宜、图实惠、碍于人情面子等诸多因素，但更主要的还是他们对自身政治权利、责任乃至政治人格缺乏关注和自觉意识。一是对自己作为选民和代表究竟有哪些权利和义务既不清楚，也不大关心，充其量只知道选举就是“投票”和在选票上画圈或叉。二是不明确自己在选举中的具体责任及如何正确履行责任和行使权利。三是不明确选民与代表及代表与官员之间究竟是什么关系。正是这些方面的模糊，使得不少选民和代表对行贿者的做法缺乏必要的警觉，更不用说自觉抵制和揭发。多起贿选事件表明，受贿者对买卖选票是否合法、有无危害及自己应负什么责任，一概缺乏自觉意识，甚至认为“不就是一张选票吗?”而有所不屑。即使个别人出于正义感而拒收贿赂，至多也只是认为用钱买选票“不合适”。更为普遍的是，许多选民和代表只管投票，而从不考虑自己投票选出的人干了什么和自己能否满意。此外，一些选民和代表忙于自己的经营活动，根本就无心于选举和人大组织的活动，又何谈切实履行政治责任和正确行使权利?正是这些缺乏权利和责任意识，甚至参与意识也极为淡漠的人，往往成为贿选者的进攻对象，使贿选得以发生乃至“成功”。
3.选举制度的缺陷及其操作中的变形，是贿选不断发生的根本原因。贿选事件的发生除上述原因外，更为根本的还是包括选举制度在内的一些制度的缺陷及其操作中的变形，给了一些不法分子以可乘之机。一是制度的某些方面不能适应社会发展形势。如选举的非竞争性(即无竞选)、非公平性(即城乡代表比例的差异)，以及直接选举的有限性(只限人大代表)和低层次性(仅限于县乡两级)等等，与改革以来人们的竞争意识、平等意识、参与意识逐步增强及农村基层自治发展所焕发出的政治热情等形成较大反差。二是有些制度规定缺乏明确具体的操作内容和程序。如人大代表的组成结构、候选人的遴选标准、介绍候选人的具体形式和内容等等，有关法律规定相当原则和笼统，使得实际操作因时因地而有较大不同。三是某些制度规定缺乏刚性，使其在操作中缺乏公开公正性或流于形式，导致非规范操作。如候选人的提名确定过程如何保证多数选民和代表充分发表意见；如何保证人大常委和一府两院正职领导的差额选举等等，都缺乏具有刚性约束力的具体规定。正因如此，选举过程中往往有上面在“吹风”和“打招呼”，选举被简化为“投票”，选民和代表才有了“选举是走过场”，“选谁由上面定”和“选谁都无所谓”等认识，进而导致参与意识和责任意识淡漠，使一些具有不良参与和升迁动机的人有机可乘。贿选者的“热情”与选民和代表们的冷漠，不过是对制度缺陷的不同反应。
二、“贿选”频发反映了人民代表大会制度运行中的矛盾和问题
贿选事件的频频发生，从深层次上反映了人民代表大会制度运行中的矛盾和问题。
1.组织意图与人民(选民和代表)意志的矛盾。从多起贿选事件可以看出，一些选民和人大代表置组织意图于不顾，而去投不为党组织看好的贿选者一票，看似是金钱的诱惑，实则反映了组织意图与人民意志的矛盾。从理论上讲，组织意图与人民意志在根本上是一致的。但在实际中，我们也不能不看到，组织意图与人民意志在有些地方和有些情况下也可能是不一致的。就选举来讲，有关法律表明，党组织只是作为一个方面参与候选人的提名，没有超出其他提名者权利的权利，它所提出的候选人也不具有任何优先权。但事实上整个选举过程以及选举后的一些环节，组织意图往往具有决定性影响。从乡镇、县区到地市，选举过程的各个环节都有组织“吹风”、“动员”和“打招呼”，以使组织满意、领导放心的人当选，投票成了某种形式的认可。即使对一些违法代表和官员的罢免也都是按组织意图操作。这些都并非什么秘密。这样，组织意图的确得到了顺利、全面的贯彻，而人民意志却未得充分表达。难怪一位受贿代表说：“我投谁的票对选举根本没什么影响，最后谁当选，还不是由上面定”。[1]由此可见，在选举中过分强调组织意图和为使组织满意，便会有意无意地妨碍人民意志的充分表达，从而不自觉地将组织置于群众的对立面。只不过选民和代表对组织的不满是以改投贿选者一票这种温和而消极且不合法的形式表现出来的。
2.形式合法性与实质合法性的割裂。在现代民主社会，选举制度作为人民意志的表达工具，必须以最大限度地使人民意志充分、顺利表达为指向。公共权力只有通过选举产生才具有形式上的合法性，也只有产生于人民意志充分表达基础上才具有实质上的合法性和合理性。否则，不完善、不合理的选举制度或是其运作中不利于民意充分、自由表达的违规行为，都只能使公共权力获得不完全的合法性，并造成形式合法性与实质合法性的割裂与矛盾。当前我国政治生活中频频发生的贿选事件事实上正反映了公共权力产生过程中的这种矛盾。一方面，某些制度、法律规定已不能完全适应人民意志充分表达的需要，使形式合法性的基础得不到进一步巩固和加强。前述选举的非竞争性、直接选举的有限性和低层次性等，已不适应社会竞争日益加剧的形势，难以更好地满足人民群众对公共权力代表者进一步的选择要求。另一方面，选举实践中某些非规范操作干扰或限制了人民意志的充分、自由表达，造成形式合法性与实质合法性的割裂。选举本是民意自下而上的逐级表达过程，只有使这一过程运转畅通，公共权力的合法性才有根本保障。但前述为贯彻组织意图而“吹风”、“打招呼”等做法实际与民意的表达过程逆向而行，在很大程度上获得的只是形式合法性，而使其所必须的实质合法性打上折扣。选民和代表对组织意图的顺从也并不一定表明其意志表达的真实性，否则就不会有“选谁由上面定”和自己投谁一票“无所谓”的怨言。正是这些来自不同方面的各种因素使得民意不能自由充分表达，导致形式合法性与实质合法性相割裂。
3.政治荣誉与政治责任的背离。人大代表身份从根本上讲意味着一种政治责任而非荣誉。但在实践中，长期以来，“代表”头衔往往被作为一种荣誉授予各行各业的先进工作者和英模人物。这固然有其一定合理性，但问题在于“人大代表”作为政治荣誉在实践中得到了更多的张显，而其内涵的政治责任往往难得应有的落实。不是荣誉寓于责任之中，而是责任为荣誉所淹没，二者相互脱离、割裂。一方面，一些代表由于各种主客观因素而缺乏应有的政治知识和素养，未能形成履行其使命和责任所应有的角色意识，从而成为只享荣誉不尽责任的“哑巴代表”、“举手代表”和“老好人代表”。另一方面，“人大代表”的头衔也成了一些实权人物可以随意发售以捞取好处的“红帽子”，使得一些有钱人乃至黑恶势力头子竞相争当人大代表。“代表”头衔在这里已成为一些人提高政治社会地位、实现身份转换的途径和获取并保护更大利益的“保护伞”、“护身符”。这不仅使政治荣誉本身变味，而且更使政治责任荡然无存。这种政治荣誉与责任的背离和割裂，使得选举中“吹风”、“打招呼”等非规范操作有了更大活动余地，选民和代表的责任意识又因此而更为淡漠，从而形成一种悖论的恶性循环，使得贿选乘虚而入。一个个贿选事件表明，缺乏责任意识的“哑巴代表”和“老好人代表”往往成为一些官员升迁需要的贿赂对象。而贿选和授予人大代表头衔也正成为一些黑恶势力与地方当权人物相互勾结的新途径。
4.政治工具与政治价值的矛盾。人民代表大会制度作为实现人民当家做主的政治组织形式，既是体现人民意志和维护人民利益的政治工具，也是一种一切以人民为根本的政治价值和政治追求，是政治工具和政治价值的结合与统一。因此，在人民代表大会制度的运行过程中，任何具有个人功利色彩的活动和做法，不仅会干扰这一工具的正常运用，而且将亵渎和损害其政治价值，造成工具性与价值性的背离和割裂。但遗憾的是，人民代表大会制度的具体表现形式如人民代表大会和选举制度等，在实际中往往被有意无意地变成了单纯的政治工具，以获得权力的合法性。一方面，选举中走过场、形式化的问题至今依然存在，选民、人大代表乃至人民代表大会成了为选举而存在的不同层次的工具，人大对政府的授权过程只是履行一道手续。“橡皮图章”、“表决机器”等说法典型地反映了人大应有政治价值的降低。另一方面，我们也会看到，人代会上尖锐的质询和不同意见的激烈争论还极不普遍，对一府两院报告说“不”更是鲜见(以至于有关法律都未能规定某报告“一旦通不过”该如何处理)，一项议案得到某领导重视或有关部门落实往往令代表们感激不已。如此等等，事实上也是代表自身对“代表”职务所蕴涵的政治价值的自我贬低。在一个个贿选事件中，贿选者收买的是选票这个工具，而选民和代表们则不仅是在出卖选票，而且是在放弃其价值追求。有论者认为，贿选事件恰恰证明了人大地位的提高。[1]其实这只是就表象来看，而它从深层次上恰恰反映的是人大应有价值的降低。因为在贿选者眼里，只有需要利用的工具而不关心其“价值”如何，更何况与贿买选票相对应的是，一些地方人大在积极争取一些“有钱人”进入人大，甚至发生人大和政协在常委选举中争抢有钱人的事，人大代表这个“红帽子”也成了一些黑恶势力头目的护身符，这不正是工具性与价值性的背离和价值的失落?
三、发展和完善人民代表大会制度是遏制和预防“贿选”的根本途径
遏制和预防贿选暗流升级、蔓延的治本之策在于制度建设，发展和完善人大制度。
1.提高和深化对人民代表大会的认识，是发展和完善人大制度的基本前提。人民代表大会是人民代表大会制度的核心，能否切实尊重和落实人大应有的法律地位，是发展和完善人大制度面临的主要问题。对人大地位的尊重和落实，最基本的还是观念和认识问题。只有认识真正到位，才谈得上去尊重、去落实和服从其权威。就当前来说，达到认识到位的关键在于：一是要充分认识人民代表大会作为国家权力机关所蕴涵的政治价值，而不仅仅将其视为权力合法性的产生工具，这样才不至于空喊“实现人民当家做主”的口号。二是充分认识和尊重人大权力的至上性，树立和增强宪法至上的意识，把早已为宪法所确认的人民代表大会的最高权力地位渗透到人们的意识中，使服从其权威成为一种政治和法律上的自觉。三是增强民主意识，深化对民主集中制原则的认识，真正使集中建立在自下而上逐级实行充分民主的基础上，力戒任何先入为主、“吹风”、“打招呼”的集中，以保证人民法定自由权利的自主、充分行使和人大制度的民主性。
要做到上述几方面的认识到位，首先是各级党委要转变观念。从把人大当做自己的隶属机关，把党对人大工作的领导和支持视为对其直接干预和包揽，把选举视为任用和提拔干部所需的例行手续等陈旧观念中摆脱出来，在法制的范围内处理与人大的关系。其次是人大以外的其他国家机关尤其是政府机关及其工作人员，要真正自觉接受人大的领导和监督，剔除视人大为其“橡皮图章”的错误认识。其三是各级人大代表和广大公民要自觉提高自身的政治素质，依法维护人大的权威，珍视和充分运用自己手中的权力。总之，在对人大地位的认识上，整个社会还需要进一步解放思想。
2.改善党对人大的领导是完善人大制度的关键所在。发展和完善人大制度关键在于改善党对人大的领导。在当前推进依法治国的进程中，加强和改善党对人大领导的基本精神应是以宪法为框架，在法律范围内构建党与人大的关系，并使之法律化、制度化，以党的执政来实现党的领导。首先是党要支持人大及其常委会依法独立行使职权(特别是决定权、监督权和任免权)，而不是以党的决策权、监督权、党管干部原则等取代或限制人大上述权力的行使。其次，党要在宪法和法律范围内活动，自觉接受人大的监督。党组织接受人大监督主要是党组织的决定、文件或负责人的讲话如有与宪法或法律相抵触的情况[2]，人大有权对其审查，要求撤销或改变。各级党组织只有自觉接受人大的监督，才能真正体现其对人大权力的尊重和对人大工作的支持。其三，在国家法制范围内，实现党与人大关系的转型。其基本取向应是依据宪法的基本精神，从法律和制度上明确、具体地规范执政党与人大的关系。通过党的依法执政活动在国家法制的范围内实现对人大的领导，使传统的“以党为领导、为权力中心”的党政关系模式逐步转向“以党为领导、以人大为权力中心”的关系模式[3](P435)。否则，简单地强调从政治上实现党的领导，甚至为此将党的权力称为不受其他权力限制和约束的“中央指挥权”，并使之凌驾于人大的“国家规范权”之上[4]，不仅会使党的领导与人民民主得不到协调发展，而且会使党重新陷入以党代政所带来的重重矛盾之中，从而不利于党的领导的很好实现。
3.完善选举制度和加强人大自身建设，是发展和完善人大制度的基础性工作。当前完善选举制度的基本出发点应是有利于选民和人民代表积极性的进一步发挥，及其民主权利的充分、自由行使。鉴于近年来关于如何完善选举制度已有许多具体讨论，这里主要结合选举实践中存在的突出问题，提出一些原则性建议。一是要增强选举过程的透明度和公平性，使候选人的提名、确定及投票等各个环节都建立在民意充分自由表达的基础上，各方提出的候选人都有真正平等的候选资格，而不是在“吹风”下向某种意向倾斜。二是增强差额选举的刚性，实行具有严格差额比例的差额选举，取消某些职位“也可以等额选举”的规定，以免为一些实权人物借此干预选举留下余地。三是在完善差额选举的基础上实行竞选。四是在不影响选举的平等性的前提下，明确候选人资格取得的基本条件，突出参政能力。五是切实发挥选民对代表的监督罢免作用，增强有关操作程序的刚性。总之，只有使选举制度的各个主要环节切实得以完善和真正落实，才能进一步巩固人大的基础。
在完善选举制度的同时，还应注意加强人大自身的建设。这主要包括加强组织建设和提高人员素质两个方面。如：增设宪法委员会，设立专职代表，对代表和常委会组成人员定期进行法制教育和政治知识、技能的培训，等等。所有这些，旨在增强和提高人大自身行使职权的能力和水平，增强其依法行使权力的主动性，并树立依法维护人大权力至上性的信心。
收稿日期：2002-07-15
【参考文献】
[1]邓科，章敬平.山西“贿选”事件透视[N].南方周末，2001-03-08(4-5).
[2]常大林.论健全和完善人民代表大会制度[J].民主与科学，1990，(5)：5-7.
[3]林尚立.当代中国政治形态研究[M].天津：天津人民出版社，2000.
[4]陆德山.我国中央权力结构研究[J].复印报刊资料•中国政治，1994，(4)：45-50.
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