冲突与调整：中国加入WTO后农业法律制度的变革_法律法学
【 标 题】冲突与调整：中国加入WTO后农业法律制度的变革【 作 者】应瑞瑶/蓝海涛
【作者简介】应瑞瑶，南京农业大学经贸学院/蓝海涛，国家计委产业发展研究所。
【摘 要 题】WTO法制专栏
【 正 文】
一、引言
加入WTO，标志着我国农业法律制度与WTO规则的真正接轨(注：本文所指的“WTO规则”是一个广义的概念。它包括乌拉圭回合“最后文件”中关于建立WTO的协议和所附的各项协议和其他规范性文件，同时也包括中国加入WTO议定书及其所附的文件。)。然而，我国已有的农业法律规范明显带有计划经济时代留下的痕迹，与以市场经济为制度基础的WTO规则之间还存在诸多冲突(注：本文所称的“农业法律规范”，是指我国的法律、行政法规、规章以及非规范性法律文件；所谓“冲突”是指现行农业法律规范与WTO规则和我国加入WTO的承诺及其赖以运行的经济体制之间发生的不一致现象。)。这种冲突不仅表现为某些具体的法律条款与WTO规则不符，而且还表现为我国农业立法的思想与WTO原则之间存在差异。因此，加入WTO，对我国农业法制建设产生的影响将是革命性的、中国农业法制建设将会面临一次全面的、系统的变革。
我国研究加入WTO后农业法制建设方面的文献不多。已有文献主要是根据WTO法律框架，从不同角度、有所侧重地探讨了加入WTO对我国农业立法带来的影响。目前的研究主要是从以下三个不同角度进行的。①WTO规则对我国法制建设所产生的影响问题。曾令良(2000)认为，加入WTO势必给中国的法制建设带来一次新的革命。他指出，加入WTO将是我国法制建设“全面适应经济全球化”的革命，而且将是我国建设和完善社会主义市场经济体制的又一次重大的飞跃。显然，曾的这一观点是针对包括农业法制建设问题在内的国家法制建设整体而言的。②WTO规则对我国农业立法的影响问题。王乐君等(2002)在《WTO规则与我国农业立法思考》一文中系统地分析了WTO规则对我国农业立法的影响。他们从民主与法制建设、农业立法思想、农业立法体系、法律适用理论与实践这四个方面分析了WTO规则对我国农业立法所产生的深刻影响。③WTO规则下我国农业的某个具体方面的法律问题。例如，宋秉斌(2001)依据WTO《农业协议》和《中美农业合作协议》的有关内容对我国农业保护立法问题进行过分析；潘淑娟(2001)对WTO《农业协议》下农产品对外贸易的法律对策进行过初步探讨。纵观已有的研究成果，存在的主要不足有二：一是对我国现行农业法律规范同WTO规则之间的冲突缺乏研究；二是许多建议过于原则，仅具有框架性的指导意义。从总体上看，学术界对我国加入WTO后农业法制建设问题仍未给予足够的关注，系统研究这一主题的文献尚不多见。
与此不同，我国学术界对加入WTO后农业政策调整问题已经有了系统而深入的研究。学者们根据WTO规则的要求，从多种角度就如何调整中国农业政策提出了许多建议。如果将各种政策建议予以分类与综合，基本上可以形成一套较为完整的农业政策调整方案(蓝海涛，2001)。学者们提出的建议，按照是否涉及法律问题可分为三种类型：第一类是不涉及法律问题的政策建议，例如，农产品购销企业的市场化改革、农业产业结构调整、小麦进口国别的调整等。第二类是虽涉及到法律问题，但侧重点不在立法上的政策建议，例如，农产品关税的结构问题。第三类是可为我国农业法律的废止、修改和制定提供基本思路的政策建议，例如，国内农业支持政策、转基因农产品的登记制度等问题。毫无疑问，农业经济学界的研究成果对我国农业法律制度建设具有很好的参考价值。
本文在国内已有研究成果的基础上，全面梳理现行农业法律规范，找出中国农业法律制度安排与WTO规则之间存在的冲突之处，在此基础上，分析我国农业法律制度调整的指导思想和基本原则，并合理吸收农业经济学界关于我国加入WTO后农业政策调整的有关建议，具体地、有针对性地提出操作性强的立法建议。
二、中国现行农业法律规范与WTO规则的冲突
(一)农业基本法与WTO规则的冲突
所谓农业基本法就是指全国人大常委会于1993年制定的《农业法》。虽然《农业法》很不完善，计划经济的痕迹十分明显，但由于它调整的只是农业产业的基本问题，而且大多是原则性规定，因此，该法与WTO规则的冲突并不显见。《农业法》与WTO规则不相符之处着重体现在第三章(农业生产)和第四章(农产品流通)上。其中，第三章的第33条规定：“国家采取宏观调控措施，使化肥、农药、农用薄膜、农业机械和农用柴油等主要农业生产资料和农产品之间保持合理的比价”。这种所谓“合理的比价”实际上是通过价格补贴实现的，属于“黄箱”政策范畴，与WTO规则不相符合。《农业法》第三章的第36条第1款规定：“国家对粮食等关系国计民生的重要农产品实行保护价收购制度，设立风险基金”。这些做法，是典型的价格支持，属于WTO规则中的“黄箱”政策范畴。当然，即使实行保护价这种“黄箱”政策，只要由此引起的综合支持量(AMS)未超过我国加入WTO承诺中的8.5%的允许标准，就不会与国内支持规则发生冲突。我国《农业法》存在的突出问题并不在于与WTO规则的冲突，而在于如何利用WTO规则允许的做法来保护我国的农业。
(二)农产品流通法律制度与WTO规则的冲突
农产品流通问题重点是粮、棉流通问题。有关粮、棉流通市场的规范和非规范性的法律文件主要有：《关于按保护价敞开收购议购粮的通知》(国务院，1997年)；《粮食收购条例》(国务院，1998年)等。在粮食流通方面，主要存在两个问题：一是粮食保护价制度。《粮食收购条例》是至今仍然有效的行政法规，该条例第4条明确而具体地规定了粮食保护价制度；2001年7月国务院发布的《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》第四部分，详细规定了主产区有关粮食保护价的具体内容。在执行粮食保护价过程中，中央政府和地方政府需按比例，对依保护价敞开收购的粮食进行大量的差价、利息和储备费用补贴。这些做法，与WTO规则不相符合。二是运用行政手段干预粮食流通。2001年7月发布的粮食流通体制改革文件，明确规定粮食主产区继续实行1998年的“三项政策，一项改革”(注：“三项政策”：按保护价敞开收购农民余粮；粮食收储企业实行顺价销售；粮食收购资金封闭运行。“一项改革”：加快国有粮食企业自身改革。)。尽管这项政策已有所松动，将粮食收购企业扩大到了符合经营资格的多种所有制经济主体，但其本质仍是不放开粮食的收购和批发市场，因此与WTO规则不相符合。
1999年实施棉花购销体制改革之前，我国棉花价格一直由政府确定，收购和销售也由政府的代理机构(供销社)及所属棉麻公司负责，从而与WTO《农业协议》存在冲突。1999年，棉花购销体制进行了初步改革，2001年7月国务院下发《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》，将棉花收购企业从1998年规定的供销社及其棉花企业、农业部门所属的良种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业，扩大到了经资格认定的国内各类企业。从总体来看，经1999年和2001年两度棉花购销体制改革，此方面冲突已基本消失。
(三)种子管理法律制度与WTO规则的冲突
现行《种子法》是全国人大常委会于2000年7月制定的。《种子法》第20条第1款规定：“主要农作物和主要林木的商品种子生产实行许可制度”；该法第26条第1款规定：“种子经营实行许可制度”。种子生产经营许可制度，虽是一种行政壁垒，但对国内外种子生产经营企业一视同仁，因而它不违反非歧视贸易原则，不属于非关税壁垒，因而与WTO有关规则未发生冲突。但是，《种子法》第50条规定的种子进出口贸易许可制度，违背了WTO的非歧视原则。该条规定：“从事商品种子进出口业务的法人和其他组织，除具备种子经营许可证外，还应当依照有关对外贸易法律、行政法规的规定取得从事种子进出口贸易的许可”。从进出口许可证的有关制度安排及实际执行情况来看，它是酌情发放的，带有歧视性，违背了WTO的非歧视原则，属于关税化之列的非关税措施。再有，《种子法》第19条规定：“在中国没有居所或者营业场所的外国人、外国企业或者外国其他组织在中国申请品种审定的，应当委托具有法人资格的中国种子科研、生产、经营机构代理”，而国内企业申请主要农作物品种审定，可以直接向农业行政主管部门提出。这一规定同样违背了WTO的非歧视原则。
(四)农药管理法律制度与WTO规则的冲突
1997年国务院发布的《农药管理条例》第17条规定，经营农药的单位限于供销合作社的农业生产资料经营单位、植物保护站、土壤肥料站、农业及林业的推广机构、森林病虫害防治机构、农药生产企业和国务院规定的其他经营单位。2001年12月修订后的《农药管理条例》第18条保留了这一规定，并对农业服务贸易领域的经营主体做了限制。而我国承诺在加入WTO后3年内放开农药的贸易经销权，因此，《农药管理条例》的有关规定与我国加入WTO承诺存在冲突。此外，《对外国公司在我国进行农药田间药效试验管理办法(试行)》(农业部，1981年)，专门就外国公司在我国进行农药田间药效试验的管理做了规定，而国内企业进行农药田间药效试验则适用别的规定。这样，在农药田间药效试验方面国内外企业有所区别，有违WTO关于国民待遇原则的规定。由于该规章已于2001年12月12日被农业部明令废止，并明确被2001年4月12日农业部制定的《农药登记资料要求》取代，因此，这一方面的冲突已不存在。另外，《农药管理条例》第6条关于“生产农药和进口农药，必须进行登记”的规定，虽是一种行政壁垒，但因国内生产农药同样要进行登记，而且从不同国家进口农药都同等对待，因而它不违反非歧视贸易原则，不属于非关税壁垒，与WTO有关规则未发生冲突。
(五)动植物检疫法律制度与WTO规则的冲突
我国关于动植物检疫法律和行政法规主要有：《进出境动植物检疫法》(全国人大常委会，1991年)、《进出境动植物检疫法实施细则》(国务院，1996年)等。此外，还有大量的地方性法规和规章，总数有500多部(倪正茂等，2001)。应该说，我国已经建立了比较系统的动植物卫生检疫制度。从现行动植物卫生检疫法律规定看，存在的问题主要有：①我国动植物卫生检疫标准未明确与国际接轨。过低的卫生标准不利于检疫标准和方法在国家间相互认可，容易产生贸易摩擦。②有的动植物卫生检疫措施缺乏科学依据。例如，出于食品卫生安全的理由曾经实施牛肉和猪肉进口的限制，曾因植物检疫方面的原因禁止从美国进口柑橘以及因矮腥黑穗病(TCK)禁止进口美国西北部太平洋地区的小麦(Josef Schmidhuber，2001)。根据《实施动植物卫生检疫措施协议》(《SPS协议》)，可以对进口产品制定标准，采取动植物检疫措施，但是，检疫标准要有科学依据，并实行非歧视原则。据此，我国要制定科学的标准，应用先进的技术把有害的动植物拒之于国门外，同时，对国内外产品的检验检疫标准应当一致。
三、农业法律规范调整的基本原则
中国加入WTO后农业法律规范要在WTO规则的约束下运行。然而，我国现行农业法律规范与WTO规则存在诸多冲突，需要逐步进行调整，以符合WTO规则的要求。在农业法律规范的调整中，要以国家的长远利益为中心，使中国农民在加入WTO后获取利益最大化与风险最小化，确保增加农产品有效供给和增加农民收入这两大农业政策目标的顺利实现。
中国农业法律规范的调整必须借鉴WTO其他成员的调整策略，积极、稳妥地推进。在这方面，日本农业法律规范调整的经验对我国有很好的参考作用。日本针对国内农业发展的需要和WTO规则的要求，对本国农业政策调整的基本趋势是引进市场竞争机制，提高日本农业在国际市场的竞争力，并不断增加农民收入，改善农民生产条件。1999年7月日本国会通过的《食品•农业•农村基本法》(新农业法)就是为了实现上述目的而制定的。日本新农业法包括四个理念、一个目标，即确立“食品稳定供应、农业多方面功能、农业可持续发展、农村振兴”四个理念；实现日本农产品自给率目标。日本为实现四个理念、一个目标制定了三大政策，即食品稳定供应政策、农业可持续发展政策、农村振兴政策。日本在新农业法的基础上相应修改了16部有关农业的具体法律法规(中国农业代表团，2000)。我国农业与日本农业极为相似，那就是人均占有耕地少，农户经营规模小。因此，日本的新农业法对重新审视我国农业政策和农业法律制度，具有参考价值。
1.国家利益至上，追求本国利益最大化。虽然WTO强化了全球自由贸易规则，但国际社会的本质仍是无政府状态的，各国在贸易往来中按经济人特征行事，不论是多边贸易谈判，还是具体贸易活动，都以追求本国利益最大化为行动准则。因此，各国在调整本国农业法律以适应WTO农业协议要求时，均会不约而同地将国家利益放在首位，权衡利弊得失后，做出法律调整的抉择。
2.利用规则，保护我国农业。WTO规则并非十分完善，一些成员国在调整本国农业法律以符合WTO规则的要求时，对那些处于灰色区域的措施，尽量采取辩护、拖延、名调实不调等方式来应对WTO成员施加的调整压力，甚至对某些有损本国重要利益的条款拒绝调整，而是期望修改WTO规则。一些发展中国家因客观条件出现了意料之外的变化，使得其法律调整的部分承诺难以兑现，出现了被动违规现象(蓝海涛，2001)。基于这些成员国现实的调整行为，我国加入WTO后在对农业法律冲突点的调整中应采取的原则是：首先，对那些既符合我国市场化改革方向，又满足WTO规则要求的法律冲突点，坚决予以调整；其次，对一些在某种程度上不利于维护国家利益的灰色冲突点，则要打“擦边球”，采取某种形式上的调整，而保留实质性的内容；再次，对某些有损国家根本利益和长远利益的法律冲突点，则要千方百计避免调整，争取特例化处理，即使面临巨大的国际压力，不得不调整时，也要作为交换筹码，来增进其它产业的利益。
3.遵守WTO规则，促进农业领域的改革和农业法律制度的变革。WTO的多边贸易体制是建立在以市场经济为基础、以市场为导向的前提条件下的，其目的在于减少人为干预市场、减少贸易扭曲，在更大范围内让市场配置资源。因此，加入WTO与我国建立社会主义市场经济体制的目标是完全一致的。我国应当以加入WTO为契机，促进农业领域的改革和农业法律制度的变革。一方面，应在认识WTO规则合理性的基础上，主动深化农业领域的各项改革措施。另一方面，要保证农业法律法规符合WTO规则，并使这些法律法规在全国得到统一实施。WTO规则可以说是一部农产品贸易制度的法典，但WTO规则只有转化为国家法才能在中国适用。因此，农业法律制度建设的任务很重，急需制定、完善一批新的法律法规，同时，又要清理、修改或废止与WTO规则不相符合的法律法规及规章。
四、农业法律规范调整的基本思路
(一)关于农业管理体制改革
我国现行《农业法》第10条规定：“国务院主管农业的部门按照各自的职责，负责全国有关的农业工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责全国有关的为农业生产经营服务的工作”。我国的实际情况是，不仅农业的产前、产中、产后诸环节分属于多个部门管理，而且农业内部种植业、林业、畜牧业和渔业也分属于两个或多个部门管理。当然，这样做并不违反WTO的规则。WTO规则并未规定各成员国必须采用统一的农业管理体制模式，而是尊重各成员国的主权，自由选择农业管理方式，只需在国内支持、市场准入、出口竞争和动植物卫生检疫等方面，不违背WTO规则即可。但应当看到，建立一体化农业管理体制，有利于国家对农业产前、产中、产后诸环节实施统一管理。
(二)“绿箱”政策措施的法律化
加入WTO并不是要放弃国家对农业的特殊支持。在世界各国，农业都是一个具有特殊意义的部门。WTO成立以来，许多国家对农业的支持不仅没有减少，反而增加了(蓝海涛，2001)。政府虽然用于对农业和农民的财政支出增加了，却没有违背世贸组织的规则，其原因是支出的方式发生了变化，即由市场价格支持转变为各种方式的直接补贴。我国要借鉴国外的经验，改变对农业和农民的国内支持方式，其重要意义不仅仅在于要符合WTO的规则，而且也许更重要的是在于，市场价格支持既扭曲资源分配，又造成不公平，还会形成腐败的漏洞，从而使得国家花费了巨额的财政支出，农民却不能得到多少利益。
关于“绿箱”政策，学术界和政府部门给予了极大的关注，提出了许多方案，这些政策措施应当法律化，即通过立法程序成为国家意志。具体说，应当将下列“绿箱”政策措施在农业法律中全面体现出来。①确立符合WTO规则的农业支持保护政策，按照“绿箱”政策，明确财政投入农业资金的使用方向。②在与WTO规则相衔接的前提下，明确对农产品进口的保护措施和促进出口的扶持措施，对因农产品过量进口而受到损害的农业生产经营组织和农业劳动者给予补助。③支持开展农业信息服务以及其他多种形式的农业产前、产中、产后的社会化服务；加速农业的信息化进程，降低农民的交易成本；通过农业的信息化，减少农业生产者获取价格和供求信息、搜寻交易对象的成本支出和时间耗费，加速农产品的跨国流通。④建立和完善农业保险制度，鼓励开展扶持互助农业保险，逐步建立和完善农业政策性保险机构。⑤对农民实施收入支持政策，减免粮、棉等农产品的税收。⑥建立健全农村金融体系，采取措施鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的生产经营活动提供金融支持；加大信贷支持力度，通过贴息贷款，支持乡镇企业和小城镇发展。⑦保障农村义务教育经费，包括中小学教师的工资和教学设施建设经费；积极发展农业职业教育，提高农民的文化技术素质。开发农民的人力资源，为处于相对弱势地位的农民阶层提供教育培训服务，帮助他们提高收入水平和择业能力。⑧建立政府主导的农业科技创新体系，加强农业科学技术的基础研究和应用研究；加速科技成果转化与产业化；扶持农业技术推广机构，促使先进的农业技术尽快应用于农业生产。⑨建立农业可持续发展体系，提供土地资源休耕补贴和改善农业生产环境的基础设施建设补贴；建立土地合理流转机制和开发机制；完善农业可持续发展的法律约束机制。
(三)农产品流通法律规范的调整
目前，农产品的流通是行政干预比较频繁的重要领域，自然也就成了体制冲突的敏感地带。因此，一些学者在农业政策调整建议中都非常关注农产品流通体制的改革，提出了一系列政策建议。这些政策建议，有许多可为农业立法所采用，归纳起来，主要有以下几点：①打破行政垄断，规范竞争行为，形成经营主体多元化的流通格局。在粮食流通方面，应将粮食收购和批发的经营资格扩大到有条件的个体户，取消经营资格审批权，使客观上大量存在的粮贩子“黑市”收购合法化，降低粮食市场监督管理的交易费用。将查堵“黑市”交易的行政资源，转移到规范交易行为，维护粮食市场公平交易秩序的领域中来。②通过立法确立农业行业协会的法律地位，鼓励组建农业行业协会等组织，培育农民自己的中介流通组织。一个国家的法制是否完善，行业协会的建设和作用是衡量的重要标准之一(曾令良，2000)。中国加入WTO后，应当加大行业自律机制和服务功能的建设，增强我国农业相关行业的起诉和应诉能力，形成符合WTO规则要求的自我保护机制。建议在《农业法》修改时，增写有关农业行业协会方面的条款，对农业行业协会的法律地位、职能以及协会与政府的关系等事项做出明确规定。③抓好农产品质量标准体系建设，强化市场规则的建立。我国农产品技术法规与标准体系尚不健全，需要根据WTO有关规则的要求，对现有规范进行梳理，真正建立起能把国内外两个市场、两种标准衔接起来的农产品技术法规和标准体系。④维护农产品产销秩序和公平贸易。国家应当保障农产品运输畅通，降低农产品流通成本，建立农产品运输绿色通道；同时，还应当采取加强国际市场研究和提供信息服务等措施，促进农产品出口。
(四)农业生产资料管理法律规范的调整
根据现行《种子法》，我国对种子的生产经营实行许可制度。这样做的原因是种子具有很强的社会外部性，对其生产经营实行许可制度，则有利于维护社会公共利益。但也应当看到，种子生产经营许可制度可能是我国转轨阶段的过渡性制度安排。关于这一点，《＜种子法(草案)＞修改说明》已经说的非常明白。草案的《修改说明》中指出：从我国的实际情况出发，基于继续实行品种审定制度的同样考虑，“在一段时期内，对种子生产、经营继续实行许可制度是必要的”(全国人大常委会办公厅，2000)。我国对种子生产经营实行许可制度，对国内外生产经营企业一视同仁，并没有违反WTO有关规则。但是，种子管理法律制度仍有需要进一步完善的地方，农作物品种审定和许可证的发放，应当严格实行“国民待遇原则”。我国的农药经营，具有行政垄断性和国有制偏向，范围狭窄，市场竞争不充分，妨碍了农药生产经营企业的成长壮大，不利于应对国外农药企业的竞争(蓝海涛，2001)。从总体上而言，不断开放种子和农药等生产资料的经营领域，是我国农业生产资料管理制度改革的基本目标。取消种子和农药的经营许可制度，是一个必然的趋势。
(五)动植物卫生检疫法律规范的调整
总的来说，中国现行的动植物检疫法律、法规与WTO的《SPS协议》的宗旨是比较一致的，尤其是《进出境动植物检疫法》，吸收了世界上其他国家动植物检疫的经验，综合国际协议和惯例，得到国际上的赞许(倪正茂等，2001)。但是，我国现行检疫法律和政策还需要根据《SPS协议》“参照国际最佳做法，简化程序，提高透明度”的要求进行相应调整，要清理现有的500多件行政法规和规章，废除那些不再适用的法规和规章，归并零散的规定。①提高动植物卫生检疫标准。国际上通行的标准，经评估后可以作为我国的检疫标准。②对国外基于科学的、运行比较可靠的检疫标准与技术应加快认可，以换取别国对我国出口检疫标准与手段的认可。③改革现行的动植物卫生检疫体制。动植物卫生检疫对内对外要实行统一标准；待时机成熟时，应统一检验检疫机构。
五、结语
我国加入WTO意味着农业法律实质性的调整刚刚起步，而且它将是一个持续时间比较长的过程。其原因主要在于：第一，农业与其他部门之间的利益关系盘根错节，不易调整，需配套进行；第二，中国在加入WTO协议中关于农业方面的承诺与现行农业法律规范的冲突需要时间去研究；第三，WTO农业规则尚不够完善、稳定，仍处在谈判、调整过程中，一旦“游戏规则”做了补充修订，包括中国在内的WTO各成员国的农业法律仍有待进一步调整。
【参考文献】
[1]曾令良：《WTO协议在我国的适用及我国法制建设的革命》，《中国法学》2000年第6期。
[2]王乐君、高义生、吴晗：《WTO规则与中国农业立法思考》，《农业经济问题》2002年第1期。
[3]宋秉斌：《WTO农业协议与我国农业保护立法对策》，《农业现代化研究》2001年第6期。
[4]潘淑娟：《WTO的农产品贸易机制与我国的法律对策》，《上海财经大学学报》2001年第2期。
[5]蓝海涛：《国际贸易制度与中国农业政策调整》，2001年南京农业大学博士论文。
[6]倪正茂等：《国际规则：入世后的中国法律对策》，上海社会科学出版社，2001年。
[7]Josef Schmidhuber：《中国农产品贸易政策体系的变化：对农业生产、消费、价格和贸易的影响》，钟甫宁译，《南京农业大学学报(社会科学版)》2001年第1期。
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[9]全国人大常委会办公厅(编)：《关于＜种子法(草案)＞修改说明＝，《全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第5期。
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